积极探索超大城市社会治理现代化新路子

积极探索超大城市社会治理现代化新路子

重庆市政协主席  程丽华  字数:5765

《学习时报》（2026年09月28日第01版）

习近平总书记2024年4月在重庆考察时指出，“重庆是我国辖区面积和人口规模最大的城市，要深入践行人民城市理念，积极探索超大城市现代化治理新路子”。在2025年中央城市工作会议上，习近平总书记进一步强调，“转变城市工作重心，更加注重治理投入”。超大城市治理是一个系统工程，社会治理是重要组成部分，其核心是人，重点在利益平衡、关系协调、矛盾风险防控等。超大城市人口与建设规模在数量级上的跃升，既创造了无限发展机遇，也带来了许多新的社会治理挑战。在中国式现代化新征程上，推进超大城市社会治理现代化既是重大理论课题，也是紧迫现实任务。

超大城市社会治理现代化的内在逻辑

超大城市社会治理现代化，是国家治理现代化的重要组成部分，是中国式现代化的重要内容。党的十八大以来，党中央把社会治理摆在治国理政更加重要的位置，习近平总书记作出一系列重要论述，深刻阐明了新时代社会治理的一系列重大理论和实践问题，推动我国社会治理现代化取得重大成就。

习近平总书记关于城市治理和社会治理的重要论述，为推进超大城市社会治理现代化提供了根本遵循。在理念原则上，习近平总书记鲜明提出“坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势”；强调“城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”，“提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式”。在价值立场上，习近平总书记强调“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标”，要求“转变城市发展理念，更加注重以人为本”，“努力建设现代化人民城市”，“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。在实现路径上，习近平总书记要求“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”。在工作导向上，习近平总书记强调“在城市治理上倡导下‘绣花功夫’”，“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。习近平总书记的重要论述，系统回答了“为谁治理、怎样治理、靠什么治理”等重大理论和实践问题，为新时代新征程推进超大城市社会治理现代化指明了前进方向、提供了科学指引。

我国社会治理历经社会管控、社会管理、社会治理三个阶段，构成了理解超大城市社会治理现代化的重要历史坐标。社会治理现代化是中国共产党领导人民在长期探索实践中，历经社会管控、社会管理、社会治理三个阶段的重大成果。新中国成立后，为维护社会稳定，主要通过“单位制”“户籍制”等进行全面管控。随着改革开放深入推进，社会利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，我们党日益重视社会矛盾化解与公共服务均等化，不断健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会治理工作，党的十八届三中全会提出“社会治理”概念，强调“改进社会治理方式”。党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，党的二十大要求“加快推进市域社会治理现代化”，“十五五”规划纲要提出“推进超大特大城市治理现代化”。经过70多年探索，我国社会治理现代化不断推进发展。从“管理”到“治理”的一字之变，是党的执政理念在社会领域的一次全面提升，彰显着治理逻辑、治理思维、治理范式的全方位变革，集中体现了从行政管控向多元共治、从条块分治向系统治理、从末端应对向源头治理的深刻转型，构成了理解超大城市社会治理现代化的重要历史坐标。

超大城市社会治理现代化是中国式现代化的内在要求。社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化，同时也是社会文明和治理能力的现代化。没有高水平的社会治理，就不可能有高水平的现代化。社会治理现代化是满足人民美好生活需要的必然要求。新形势下，人民群众对公平正义、民主法治、安全稳定、环境质量等方面的需求日益增长。只有不断提升社会治理现代化水平，才能更好回应群众关切、增进民生福祉。社会治理现代化是防范化解重大风险的现实需要。当前，世界百年未有之大变局加速演进，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。只有以社会治理现代化夯实国家治理根基，才能有效应对各类风险挑战，为中国式现代化行稳致远提供坚实保障。这是社会治理现代化最深层的力量源泉，也是超大城市社会治理必须始终坚守的根本价值取向。

超大城市社会治理面临的困难挑战

超大城市是人口、要素、功能高度集聚的复杂系统，其治理面临的挑战源于自身独特的城市特质。2024年我国城镇化率已达67%，城区人口超过千万的超大城市达到10座。准确把握这些城市特质所衍生的现实挑战，是推进超大城市社会治理现代化的前提。

人口变化新趋势带来的治理负荷挑战。人口是社会治理的核心要素、关键变量。当前，城市人口呈现出规模巨大、高频流动和老龄化、少子化的特点。超大城市最显著的特征就是人口规模的量级跃升。常住人口过千万、实际管理服务人口往往更多，人口来源覆盖全国，年龄结构、职业结构、文化背景差异显著。高度流动性使人户分离成为常态，传统以户籍为基础的属地化管理模式难以精准覆盖实际人口分布。与此同时，人口结构正经历深刻转型，超大城市普遍面临“一老一小”双重压力。上海、重庆已形成“9073”养老格局（即90%居家养老，7%社区养老，3%机构养老），但优质医疗资源和养老服务在中心城区高度集聚，郊区基层服务能力薄弱，城乡之间、区域之间公共服务供给差距明显，公共服务供给面临总量不足、结构失衡等问题。“十五五”规划纲要要求“以应对人口老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，优化人口结构，提高人口素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化”。这对人口管理、公共服务、资源配置等提出了新要求，意味着超大城市社会治理必须从人口数量管理转向人口结构优化与人口质量提升并重，从户籍人口管理转向常住人口服务。

诉求多元带来的治理协调挑战。超大城市经济体量庞大，汇聚了全国最丰富的经济活动和社会群体，利益主体多元、利益关系复杂、利益诉求多样。住房、教育、医疗、就业等民生领域资源分配涉及面广、敏感度高，极易成为社会矛盾的焦点，城市更新、基础设施建设等重大项目涉及多方利益调整，补偿安置、环境评估、社区改造等问题处理稍有不慎，就可能引发群体性事件。网络空间的意见表达进一步放大了利益诉求的聚合效应和传导速度，线下问题线上化、个体问题群体化、局部问题全局化的风险始终存在。从治理规律看，利益主体越多元，越需要找到最大公约数；诉求越多样，越需要凝聚社会共识。如何在多类主体中凝聚最大共识、在多元利益中实现有效平衡、在多样诉求中协调和谐关系，对超大城市的利益整合能力提出了严峻考验。

空间形态复杂带来的治理边界挑战。超大城市辖区往往涵盖中心城区、新城区、郊区、县域等多层次空间形态，以往城市的快速扩张使行政区划、功能分区、管理边界与人口实际分布脱节，职住分离、跨区通勤成为普遍现象，基层治理单元的物理边界与社会边界不一致。城乡接合部、城中村等区域基础设施薄弱、公共服务短缺、管理主体模糊，成为治理盲区。加之近年来人口区域分化加剧，乡镇甚至一些县城、欠发达地区人口持续流向经济发达的大城市，带来城乡之间、区域之间教育、医疗、养老等公共服务资源错配。这种空间形态的复杂性，要求治理体系具备跨层级、跨地域、跨领域的协同能力，而现有的条块分割管理体制难以适应这种复合空间的治理需求。“十五五”时期转变城市发展方式，意味着超大特大城市的空间治理不能再依赖外延式扩张，而要在现有空间格局中通过治理手段实现存量优化，走出一条内涵式、集约型的城市空间治理新路。

数字化转型带来的治理适配挑战。超大城市是数字经济发展最活跃的区域，也是城市治理数字化转型的前沿阵地。全国新就业形态劳动者已达8400万人，快递员、外卖骑手、网约车司机等群体高度集中在超大城市。平台经济催生的灵活就业、虚拟场景、松散组织，使传统用工管理、权益保障、组织覆盖方式面临适配困难，传统的居委会、单位、行业管理很难有效触达。城市治理的数字化转型也在加速推进，但数字平台之间存在数据壁垒、标准不一、互通不足等问题。更为深层的是，算法治理、数据伦理、隐私保护等新课题，对治理理念、制度规则、执行能力都提出了全新要求。

风险高度集聚带来的治理韧性挑战。超大城市风险的集聚性和耦合性是其区别于一般城市的最突出特征。交通、能源、供水、排水、通信、燃气等城市生命线系统高度集中且相互依赖，任何一个环节出现故障都可能引发连锁反应。轨道交通、商圈景区、大型活动等公共安全风险常在，自然灾害、公共卫生等突发事件一旦发生，物资保障、秩序维护、舆情引导等社会治理压力骤增。更为复杂的是，经济风险、社会风险、安全风险、网络风险在超大城市相互交织、彼此传导，单一风险可能触发复合危机。基层治理力量有限、社会动员基础薄弱、平急转换机制不畅，条块分割的管理体制与风险跨界传导的现实之间存在结构性矛盾，使超大城市在面对系统性风险时的抵御能力和恢复能力面临现实考验。

超大城市社会治理现代化的实践路径

习近平总书记深刻指出，“城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”。推进超大城市社会治理现代化是一项复杂的系统工程，必须深入贯彻落实习近平总书记关于城市治理和社会治理的重要论述，牢固树立人民城市理念，主动识变应变求变，科学把握规律，勇于探索创新，因地制宜、综合施策，努力走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。

坚持党建统领，完善统揽协调的治理体系。习近平总书记强调，“要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”，“扎实推进党建引领基层治理”。党的领导是超大城市社会治理的最大优势和根本保证。要健全党委统一领导、多方联动、上下协同的治理体制，完善上下贯通、执行有力的组织体系，推动党组织向基层延伸、向新兴领域拓展。总结推广“支部建在小区”的成功经验，整合居委会、业委会、物业服务企业等多方力量，探索区域化党建、行业党建、功能型党组织等新型设置形式，覆盖楼宇、商圈、园区、平台企业及新就业群体，实现组织覆盖与工作覆盖相统一，把党的政治优势、组织优势转化为治理效能。近年来，重庆把社会治理全面融入市委党建统领“885”工作机制（即8张报表、8张问题清单、5项机制），实现与中心工作同谋划、同部署、同推进，为超大城市党建统领社会治理提供了有益探索。

坚持人民至上，健全共建共治共享的治理格局。习近平总书记鲜明提出“人民城市人民建、人民城市为人民”，强调“善于从推进社会治理中总结新形势下党的群众工作规律”。针对超大城市利益主体多元、诉求复杂、矛盾易发的问题，要健全基本公共服务体系，增强均衡性和可及性，推动教育、医疗、养老等优质资源均衡布局，着力解决群众急难愁盼问题。深化户籍制度改革，推进常住人口基本公共服务均等化，保障外来人口合法权益，让新市民在城市稳得住、能发展、可融入。拓宽群众参与治理的渠道，让群众在治理中发声、在参与中受益。重庆在城乡大力推进15分钟、30分钟高品质生活服务圈建设，创新打造“渝事好商量”协商平台，推动协商重心下沉，大力推广“老马带小马”矛盾调解经验，建立3000余个“老马工作室”“小马工作站”，使新时代“枫桥经验”在巴渝大地落地生根。

坚持强基固本，筑牢重心下移的治理根基。习近平总书记强调，“基层强则国家强，基层安则天下安”，强调“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”。基层是社会治理的“最后一公里”，也是破解超大城市空间治理边界难题的关键所在。针对超大城市辖区广阔、空间层次复杂的问题，要推动治理重心下移、资源下沉、力量下沉，使基层有职有权有物有人，着力破解“权责倒挂”等困境。近年来，重庆以“一中心四板块一网格”基层智治体系为抓手，建强镇街指挥中心，优化设置职能板块，完善网格体系，实现力量在网格聚合、问题在网格解决、矛盾在网格化解，切实筑牢了社会治理的基层根基，有效破解了超大城市空间治理的边界难题。

坚持科技赋能，提升数字时代的治理能力。习近平总书记强调，“顺应数智化趋势，创新治理理念、模式、手段，强化科技支撑，不断提升城市治理智慧化精细化水平”。从技术治理理论来看，数字技术不仅是治理工具的革命，更是治理范式的深层变革。要依托城市运行管理服务平台，打通数据壁垒，加快基础数据归集共享，实现治理数据一图汇聚、一屏统览。构建“人工智能+”社会治理新模式，推动治理模式从被动处置向主动防控转变。坚持技术向善，加强个人信息保护，关注老年人等特殊群体需求，让数字治理既有速度更有温度。但技术嵌入治理也面临“技术悬浮”风险，技术系统与制度体系脱节，导致“数据很好看、问题依然在”。同时，技术赋能必须与制度创新同步推进。重庆深化“大综合一体化”城市综合治理体制机制改革与“市级大脑—区县枢纽—镇街末端”三级数字化城市运行和治理中心建设，推动社会治理从“经验判断”向“数据决策”迭代升级，为科技赋能超大城市社会治理积累了实践经验。

坚持统筹兼顾，增强除险固安的治理韧性。习近平总书记反复强调，“坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前”。超大城市的风险治理不能仅靠“刚性防控”，更要注重“韧性建设”，提升抗风险能力和快速恢复能力。这就要求统筹发展和安全，完善“人防+技防”两大防线，形成全民参与、群防群治的生动局面，完善风险识别、预警、处置、恢复全链条闭环管理机制，建立灾害应对处置叫应、熔断和前置机制，实现风险早发现、早预警、早处置。根据《中华人民共和国突发事件应对法》等法律、行政法规，出台《重庆市自然灾害避险人员转移条例》，赋予乡镇（街道）临机处置权，通过制度授权把应急决断权下沉至险情一线，破解层层上报、贻误处置时机的现实难题，实行主动避让、预防避让、紧急避让，做到应转必转、应转尽转、应转早转，最大限度保护人民群众生命安全。