深度调研：如何增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力

来源：《求是》2025/18

深度调研：如何增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力

农业农村部农村经济研究中心

2021年2月25日，在全国脱贫攻坚总结表彰大会上，习近平总书记庄严宣告，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。这标志着我们党在团结带领人民创造美好生活、实现共同富裕的道路上迈出了坚实的一大步。同时，脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。如何将巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，牢牢守住不发生规模性返贫致贫底线，又现实地摆在了全党面前。总书记强调：“党中央决定，脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期。”党的二十大报告提出，要“巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力”。今年是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接5年过渡期的最后一年。过渡期中脱贫地区和脱贫群众是如何增强内生发展动力的？当前增强内生发展动力还面临哪些困难挑战？解决途径是什么？我们对一些脱贫地区和脱贫群众进行了调研，对上述问题做了思考。

一、脱贫地区增强内生发展动力的主要做法和实践经验

增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力，是巩固拓展脱贫攻坚成果的必然要求。对脱贫地区而言，内生发展动力是依靠地区资源禀赋、产业基础和区位优势，主动追求地区经济社会全面发展和为当地群众谋求幸福生活的内源动力；对脱贫群众而言，内生发展动力是脱贫群众在实现乡村全面振兴和走向共同富裕过程中发挥其积极性、主动性、创造性和主人翁精神的重要体现。党的十八大以来，各地认真落实党中央关于巩固拓展脱贫攻坚成果新要求，积极推动脱贫地区和脱贫群众增强内生发展动力，在取得显著成效的同时形成了一些有效做法和实践经验。

坚持和改善党对农村工作的领导，激发脱贫群众向心力，增强集体认同感。脱贫攻坚，加强党的领导是根本。党组织在带领群众脱贫致富中发挥着战斗堡垒作用，使脱贫群众有了“主心骨”，显著增强了脱贫群众的集体认同感和归属感。例如，在河北蔚县，县直部门党组织和基层党组织创建了人才智囊队、产业助力队、科技指导队、金融服务队、文化宣传队、退休干部模范队和生态建设保护队等队伍，通过整合相关单位资源优势、人才优势，有效将党建优势转化为帮扶优势，把党建活力转化为发展动力。河南林州市建立县级干部分包联系指导“五星”支部村和软弱涣散村党组织整顿制度，细化党员联户、干部包片、支部会商，提升了村民对基层党组织的信任度。安徽萧县推动村党组织领办合作社，把零散的土地、项目、资金等资源要素整合起来，构建村集体与农民群众的经济联结纽带，实现了“支部有作为、党员起作用、土地提效益、群众得实惠、集体增收入”的多方共赢。

东西部协作是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要力量。图为2025年8月13日，在新疆阿克苏地区库车市甬库同心村拍摄的智慧农业植物工厂。该植物工厂项目是浙江省宁波市对口援疆的重点项目之一，也成为库车设施农业的标志性项目，将持续促进农业技术推广，带动当地群众就业增收。新华社记者刘佳琪/摄

赋予脱贫群众经济权利与民主权利，提高自我发展能力和监督决策能力。赋权是实现财产权益的前提，也是避免矛盾纠纷、提升乡村治理水平、提高群众归属感和参与感的前提。对脱贫群众的赋权，既包括承包地经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等经济权利，也包括对公共事务的知情权、参与权、决策权等民主权利。例如，四川青川县充分保障农民宅基地权益，支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式，盘活利用闲置农房来发展产业。海南乐东黎族自治县推广乡村治理积分制，使村民自治行为标准化、具体化，将农村基层治理由“村里事”变成“家家事”，持续激发群众参与乡村治理的积极性。

坚持“志智双扶”和就业帮扶，畅通劳动致富渠道，调动脱贫群众发展积极性。脱贫攻坚既要扶智也要扶志，既要输血更要造血，通过扶志扶智相结合，推动群众思想观念发生转变，摆脱依赖心理，不断增强学习意识和自我发展意识，增强致富内生动力。例如，广西凌云县实行“白鹭班”培训计划，资助贫困少数民族家庭子女，采取结对帮扶等方式，提升其文化水平和劳动技能水平；制定“雨露计划+”就业行动实施方案，深入开展校企合作，引导脱贫家庭新成长劳动力入读职业院校、技工院校；开发“八桂品牌”、特色劳务品牌，开展特色产业技术培训，不断提高劳动力职业技能和就业水平。江西横峰县通过打造村内公益岗、扶贫车间、工业园区和开展自主创业扶持，推动脱贫农户和监测对象就地就近就业。

整合生态、文化等多种资源，挖掘乡村多元价值，大力发展特色产业。深挖乡村特色资源和多元价值，是推动脱贫地区乡村产业振兴的基础性工作。例如，陕西洛川县依托洛川会议旧址和“第一棵树”保护开发，通过对历史文化遗迹的保护，推动苹果产业与红色旅游、黄土风情文化、绿色餐饮融合发展，涌现出果园休闲度假、康养、农耕体验等新业态；在北京、上海等地成立洛川苹果文化研究协会，以苹果文化宣传为纽带，打通洛川苹果市场营销渠道。黑龙江饶河县充分发挥当地丰富的文化资源优势和生态优势，围绕赫哲文化、船歌文化、古玉文化、红色文化、关东风情等，推进一二三产业融合发展，形成以乌苏里江畔至大顶子山特色旅游线路为核心的全域旅游发展格局。

动员多元主体力量，推动区域协作和部门合作，共建大帮扶格局。构建政府、社会、市场协同推进的大帮扶格局，形成多元主体社会帮扶体系，有利于脱贫地区厚植发展优势、激活发展动力。例如，贵州正安县发挥政府、市场、社会组织等合力，围绕产业、医疗、教育等领域，打造“组团式”帮扶机制。产业方面，派驻科技特派员，帮助群众改品种、提技术、转模式，打造辣椒、茶叶、竹笋等一批特色农业品牌；医疗方面，充分发挥珠海市人民医院医疗帮扶团作用，选派医疗骨干到珠海进修，建立“名医传承人”机制，为群众提供组团式家庭医生签约服务；教育方面，与珠海市教育部门建立结对帮扶关系，通过联合培养、培训+就业、师资培训等方式，提供“造血式”帮扶。四川北川羌族自治县通过东西部协作搭建“余杭—柯城—北川供销联盟”，推动北川茶叶产品进入山海协作“码尚购”数字平台，不断壮大北川茶叶基地和茶叶产业园，拓宽群众增收致富渠道。

近年来，各地巧妙融合体育竞技、民族文化与文旅消费，撬动乡村流量与经济增量，赋能乡村振兴。2025年8月23日，首届“村超”全国赛总决赛在贵州省榕江县“村超”球场举行。图为当日人们在球场跳苗族芦笙舞。新华社记者杨文斌/摄

强化多样化创新支撑，释放政策、业态和现代化生产要素的发展动能。政策、业态、技术等支撑是推动脱贫地区经济结构优化升级、激发乡村发展潜力的关键力量。例如，山西左权县充分发挥中央专项彩票公益金支持革命老区乡村振兴项目资金的杠杆作用，吸引社会资金投入，在乡村振兴示范片区内建设中国北方国际写生基地、核桃连翘加工生产线、红色乡村记忆体验空间等多个项目，以项目化方式推进农文旅产业融合、特优农业品牌建设和红色文化价值转化。甘肃陇南市创建“陇南乡村大数据”平台，发展数字经济，探索“电商+”跨界融合业态。

二、当前增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力面临的困难和挑战

近几年来，在党中央帮扶政策指引下，我国脱贫地区和脱贫群众的发展面貌焕然一新，但仍存在帮扶产业总体发展质量不高、脱贫地区和脱贫群众发展后劲不足等问题，影响脱贫地区的高质量发展和脱贫群众增收致富。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接5年过渡期即将结束，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力仍面临着一些亟待解决的困难和挑战。

农村人力资本长期积累不足。农村人口不断向城镇转移和农村人口老龄化程度加深，给脱贫地区乡村持续发展带来了重大挑战。有关研究报告显示，2021年我国农村人力资本总量为372.7万亿元，仅占全国人力资本总量的11%；农村劳动人口平均受教育年限为9.24年，比城镇劳动人口平均受教育年限低2.45年。一方面，农村人力资本的培养水平较低；另一方面，农村基础设施和公共服务条件、职业发展空间相较于城镇差距大，导致城镇对农村产生了“人才虹吸效应”，脱贫地区农村人才增量缺乏后劲，进而伴生空巢老人、留守儿童、留守妇女等一系列社会问题。

农村劳动力就业空间被压缩。随着我国经济高质量发展扎实推进，产业结构和城乡关系加速调整，城乡部门对农村劳动力的需求发生重大变化。一方面，劳动密集型行业投资压力增大，传统行业用工需求下降，机械设备和人工智能技术的应用导致劳动密集型岗位减少，“技术红利”逐步取代“人口红利”。另一方面，当前就业市场对高素质劳动力需求扩大，进一步压缩低技能人群就业空间。一些外出务工脱贫劳动力在城镇难以找到合适的就业机会而选择返乡就业，出现与农村留守劳动力竞争就业的情形，致使部分脱贫劳动力就业难、就业不充分。

农村集体经济水平有待提升。脱贫地区的农村集体经营收入多来自集体资产发包或政策性资产出租，调研中发现，一些村庄集体经济收益不多且分红较少。此外，脱贫群众从合作社获益情况也不同。有的农民专业合作社设置土地入股或托管服务面积、资金入股等入社门槛，限制小农户参与；有的合作社联农带农能力较弱，和脱贫农户之间多为农产品买卖、土地租赁、临时雇工的市场关系，土地股份合作、资金合作、订单农业、盈余分红等情况较少。

生态等重要资源开发利用不足。脱贫地区尤其是重点帮扶县，大多位于国家重点生态功能区，是绿水青山的主阵地，也是生态产品价值实现的主战场，但把生态优势转化为经济优势还面临不少障碍。有的脱贫地区干部群众缺乏专业知识，对本地重要资源的识别能力不足。有的脱贫地区经济结构相对单一，农工商、农文旅等产业关联度低，开发模式单一。有的脱贫地区基础设施相对薄弱，资源开发利用能力欠缺，实现保护和发展并重的难度大。

市场体制机制建设存在短板。脱贫地区目前整体上仍由政府主导产业帮扶和消费帮扶，市场机制的作用尚未得到很好发挥。有的脱贫地区要素市场发育滞后，农村土地流转存在障碍。有的脱贫地区农业品牌建设滞后、产销对接不畅，产品优质优价机制尚未建立。有的脱贫地区缺乏品牌建设人才，数字化技术应用能力不足，使得特色产品品牌在传播、覆盖及渗透等市场推广方面无法获得较大提升，对特色产业发展的带动能力弱，制约着当地经济发展和脱贫群众增收。

三、当前及过渡期后增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力的几点思考

经济发展离不开内因和外因的共同作用，其中，内因的作用始终是根本性、第一位的，内生动力的作用是持久的、强劲的、源源不断的。过渡期后，脱贫地区要实现乡村全面振兴和带领脱贫群众走向共同富裕，必须把增强内生发展动力作为重中之重，形成内生动力与外部助力互促共进、良性循环的发展格局。

还权赋能，赋予更加充分的发展权益。赋权是增强内生发展动力的核心机制，要以经济权利和民主权利为重点，通过还权赋能，提升脱贫地区和脱贫群众发展的主动性。推进脱贫地区扩权强县改革，赋予脱贫县更多的资源整合自主权，拓宽衔接资金、帮扶资金的自主使用范围。深化脱贫县“放管服”改革，明晰权责清单和工作清单，强化放权与放资源并行，加快推动县域“人钱挂钩”、“人地挂钩”政策落地，推动县域自主培育经营主体。赋予脱贫群众更加充分的发展权益，切实保障脱贫群众的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权益。充分保障村集体和脱贫群众在乡村发展、建设和治理方面的知情权、决策权和参与权，落实好对巩固拓展脱贫攻坚成果和推进乡村全面振兴的监督权，维护好对乡村发展红利的分配权和收益权，保障好对乡村事务的话语权和治理权。

增进认同，充分激发脱贫群众的主观能动性。认同是激发主观能动性的重要保障，要以增强集体认同感、归属感、荣誉感为重点，发挥脱贫群众的主观能动性。狠抓思想教育和引导，采取扶志教育、设立红黑榜、评选致富带头人等形式，宣传强化“有为致富”、“劳动致富”理念，防止思想“返贫”。推进乡村精神文明建设，构建主动谋发展、弘扬新乡风的荣誉体系，建立乡村文明银行、道德银行等，开展“发展先锋家庭”、“文明家庭”等评选活动，激发脱贫群众荣誉感。大力开展帮扶行动，实施简明易操作的帮扶措施，增强脱贫群众的发展信心，在共同富裕道路上不掉队。

教育帮扶是阻断贫困代际传递的治本之策，更是激发内生发展动力的战略支撑。图为2025年4月21日，四川省凉山州昭觉县昭美社区幼儿园，小朋友在老师的指导下玩游戏。新华社记者尹恒/摄

激励参与，有效调动脱贫群众的主体作用。参与是投身发展的关键环节，要始终坚持脱贫群众的主体地位，提升他们的参与意愿和参与能力。完善脱贫群众主动参与发展的激励引导机制，营造良好参与氛围，落实“四议两公开”工作法，让群众自己“说事、议事、主事”。优化奖补措施，调整利益联结机制，激发脱贫群众自主发展的意愿和能力。借鉴乡村治理积分制、清单制，用活经济激励举措。启动实施专项计划，加快实施乡村建设行动，将脱贫群众参与作为重要内容，组织开展“家乡发展有我参与”等活动。强化村庄规划编制中村民主体、村委会作用，尊重农民意愿，引导农民参与乡村建设。在脱贫地区推动普及高中教育、特殊教育，完善就业服务和技能培训体系，推广脱贫群众常规体检、义诊，探索年度体检补贴机制。

挖掘资源，健全要素价值实现机制。资源是推动经济发展的物质基础，要依托脱贫地区的资源禀赋、产业基础和区位优势等，推动资源优势转化为经济优势。立足县域特色生态、历史文化资源，整合农村集体资产，打造符合时代特点的农耕文化和创意产业项目，推动农文旅融合发展。实施文化赋能乡村振兴计划，挖掘、培养、认定一批乡村手艺人、非遗乡村工匠等文化能人，构建多元化的乡村文化人才育留用机制。加快探索脱贫地区生态资源制度性开发约束的经济补偿机制。鼓励脱贫群众发展庭院经济，引导脱贫群众利用院落空间，发展特色种植养殖、民俗手工、休闲旅游等“小而特”、“小而美”业态，拓宽增收途径。

促进合作，构建互惠型利益联结机制。合作是实现互利共赢的有效路径，要鼓励引导市场主体、社会组织等积极投身到脱贫地区发展中来，与农村集体经济组织、脱贫群众等开展广泛的合作，构建紧密的利益联结机制。以重点帮扶县为重点，完善对口支援、对口帮扶、对口协作机制，深挖脱贫地区承接产业转移、共建跨省合作园区和产地初加工基地的潜力，推动形成优势互补、资源共享、协同发展、成果共享的区域协作新格局。对区位相邻、资源相似、产业相近、功能相连的脱贫地区，打造组团式联合发展片区，在更大空间上构建全产业链并给予政策支持，协同推进区域品牌建设。加快推动脱贫地区政务服务事项清单标准化、办事指南标准化，激发经营主体投资兴业活力。鼓励各类经营主体开展订单收购，围绕脱贫群众土地、劳务及政府帮扶资源等探索有效合作方式。

鼓励创新，探索新业态新模式新机制。创新是引领发展的第一动力，要引入现代生产要素，优化支持政策体系，通过转方式、调结构，做好“土特产”文章，增强发展新动能。鼓励和支持脱贫地区引入农业科技、数据等现代生产要素，与当地特色资源相结合，发挥“农业+”、“生态+”、“文化+”、“数字+”等融合创新功能，推动传统产业升级，催生新业态。充分发挥脱贫地区龙头企业带动作用，探索特色产业集群“领跑者”培育行动。引入专业团队、职业经理人，开展规划设计和运营管理，推动乡村优质产品和文化服务“走出去”。用好消费帮扶机制，探索发展果蔬、畜禽及土地等认养经济。探索脱贫地区和发达地区之间农村建设用地指标异地合作使用机制，联合建设产业园。设立脱贫地区农村集体经济薄弱村产业培育和人才培养专项资金。

执笔：陈洁  何安华  倪坤晓